关于创建法治城市的战略构思

沈阳市司法局

（2009年10月）

    创建法治城市，是依法治市工作在理念和实践上的积极升华，是现代文明城市建设的重要标志。加强对创建法治城市的探索与实践，努力建设社会主义法治城市，已成为现阶段实践依法治国方略、积极推进区域依法治理的时代课题和战略任务。沈阳创建法治城市，实质上是以新的起点构筑法治建设新平台，积极服务“保增长、保民生、保稳定”大局，保障社会高水平全面协调发展、促进城市建设与管理实现新的跨越、提升城市国际新形象的创新举措，是城市发展总体战略的重要组成部分。

    一、我市创建法治城市的基础和优势

    把现阶段我市加强法治建设定位到积极创建法治城市，不仅体现了法治理念和法治实践的跨越，更重要的是客观反映了沈阳加强法治建设的坚实基础和起点优势。加快建设法治城市的进程，是沈阳以崭新的形象面向世界的历史选择。

    (一)创建法治城市是沈阳实现古城增辉的有效载体。沈阳既是省会城市，又是东北地区的经济、文化、交通和商贸中心，也是全国的工业重镇和历史文化名城。现辖九区一市三县，总面积1.3万平方公里，市区面积3495平方公里，总人口720.4万人，市区人口506.6万人。近年来，在省委、省政府的正确领导下，沈阳市实现了社会和谐稳定，经济平稳快速增长。2008年，全市GDP实现3855亿元，比上年增长16.3%，继续保持快速发展；全社会固定资产投资完成3000亿元，增长27%，总量在全国十五个副省级城市中位居第一；社会消费品零售总额实现1500亿元，增长22%，增幅再创历史新高；实际利用外资实现60亿美元，增长19%，总量继续保持全国十五个副省级城市第一；地方财政一般预算收入达到290.9亿元，增长26%；规模以上工业增加值实现1717亿元，增长22%，总量提前两年进入全国十五个副省级城市第一集团。沈阳的发展，顺应时代发展的主旋律，符合城市跨越型发展的走向，体现了全体市民的意志。在相关主题的城市建设过程中，法治城市建设是重要的基础性工程，其保障和促进作用十分显要。近年来，我市依法治市工作的实践证明，法治城市建设既要与其它相关主题的城市建设协调发展，更要强调其步伐的积极。这也是新形势下法治环境建设的重要地位与作用所决定的。当今世界，城市综合实力的激烈竞争，在表象上有赖于城市全面建设与管理高标准的协调发展，在本质上取决于法治环境的强劲比拼。这一时代发展特点，客观反映了现代城市建设与管理发展的内在规律。在历史文化与现代文明有机交融的沈阳上，积极突出法冶建设的重要地位，对于充分发挥沈阳悠久历史文化优势是锦上添花，更是促进地方政治、经济和社会全面发展的科学抉择。在积极打造沈阳国际新形象的时代工程中，构筑法治建设的高新平台，坚持把创建法治城市作为有效载体，对于实现古城的现代化发展，具有强烈的时代烙印和巨大的推动力。

    (二)创建法治城市是沈阳积极实践依法治国方略的创新工程。依法治国方略的提出，为沈阳加强法治建设，推进区域依法治理指明了方向。贯彻依法治国方略，必须紧密结合地方实际，勇于创新，积极实践。1986年以来，沈阳市连续组织实施了4个普法和依法治理工作五年规划。特别是党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略后，沈阳积极提高法治建设的起点，连续实施了两个依法治市工作五年规划，被评为全国“四五”普法先进城市，推进区域依法治理工作阶段性成果明显。面对我国加入WTO的新形势，随着依法治市工作的不断深入，法治实践正面临新的机遇和挑战。2000年初，中共沈阳市委下发了《中共沈阳市委关于全面推进依法治市建设社会主义法治城市的决定》，经过九年多的法治实践，我市的地方立法、依法行政、公正司法、依法经营、基层民主法治建设、普法宣传、法制监督等方面工作取得了显著成果，保障和促进了我市经济、政治、文化、社会各项事业的发展。2008年，中共沈阳市委宣传部、沈阳市司法局、沈阳市依法治市工作领导小组办公室于近日共同下发《关于推进法治城市 法治区县（市）创建活动的意见》（沈法治办[2008]6号），对全市法治城市、法治县（市、区）创建工作作出进一步部署。

(三)创建法治城市是沈阳实现跨越式发展的重要战略举措。沈阳的跨越式发展，是指城市政治、经济和社会发展呈现出质的飞跃。跨越式发展的目标是建设现代化新型国际都市。作为东北中心的区域优势，城市发展的内在需求，全面建设与管理的成功探索实践，WTO的积极影响，为沈阳实现跨越式发展展示了崭新的机遇。沈阳作为振兴东北老工业基地的先锋军，作为沈阳经济区发展的龙头城市，展示了跨越式发展的强劲势头。良好发展态势的营造，其成功经验诸多，最突出、最集中的是中外人士对沈阳法治环境的信赖。这种信赖，既是对沈阳加强法治建设成果的充分肯定，也充分展示了加强法治建设对于城市全面建设发展的不可估量的巨大牵引力。沈阳发展的实践证明，在经济、文化高速发展的区域，全面创建法治城市，具有现实的可能性和客观可行性。沈阳创建法治城市，其本身就是法治建设的跨越式发展。现阶段，创建法冶城市的价值追求，如果仅从法治建设的范畴去评判，局限显而易见。要积极把握时代脉搏，在加强法治建设上抢占先机。把加强法治建设由过去作为后台保障工作推进，转为前台支撑和引领工程，是沈阳人民对区域依法治理与时俱进的理念和实践。将创建法治城市作为沈阳实现跨越式发展的重要战略举措，其积极而巨大的政治、经济和社会效应，正日益为公众所感受、理解和确认，并为国际社会所广泛关注。

二、建法治城市的宏观模型和近期目标

    创建法治城市，是一个崭新的历史课题，没有成型的模式借鉴，没有现成的经验效仿。沈阳人民以敢于率先的理念和行动，大胆探索、积极实践，创建具有中国特色的法治城市建设模式。

    (一)法治城市的基本概念和内涵。创建法治城市的基础环节，是把握好法治城市的基本内涵。这既是全新的理论课题，更是指导实践的前提。只有从理论和实践的结合上积极破题，才能以创新理念指导创新实践。当前全国对法治城市的概念尚没有明确定论。因此，提出一个用以统—思想和行动的关于法治城市的概念，具有重要的现实意义。根据法的本质、法治的理念和沈阳多年来的法治探索实践，可以认定，创建法治城市的概念，可从范畴、标准、预期目标等方面进行综合界定，表述为城市全面建设与管理与时俱进、依法健康有序、持久规范运行。这样界定法治城市的概念，好处在于目标明确，强调法治机制，强调长效治理，强调治理过程与治理成果的一致性，强调法治的广泛性和全民参与法治建设的理念。创建法治城市，不是简单地治理活动的组合，而是整体推进城市法治建设的系统工程。对法治城市概念的理解，应侧重于对其内涵的深度挖掘和法治现状的高度抽象。法治城市的内涵既非常广泛又具体实在，宏观上起码应包括6个方面的要素：即有完备的法律法规体系，有健全的法制宣传教育制度，有良好的司法、执法环境，有健康、规范、有序的法律服务市场，有城市全面建设与管理协调发展的诚信机制，有健全完善的法律法规监督体系。只有把法治化城市的概念和构成要素紧密结合起来研究，才能形成深度特色，才能提高创建法治城市的起点。

    (二)法治城市的社会表现特征。在着眼发展的前提下，勾画现阶段沈阳创建法治城市的社会表现特征，可以原则地描述为：城市全面建设与管理在依法规范的轨道上自觉运作，实现“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这样描述的能动作用是，强调崇尚法律的社会氛围，强调法律至上的治理理念，强调依法治理的社会机制。沈阳创建法治城市的社会表现特征，可以通过“八个化”进行归纳和抽象：—是地方性法律法规体系化。积极贯彻国家宪法、法律法规，地方性法律法规与城市建设管理发展积极相匹配。二是城市建设管理民主化。在城市建设和管理过程中，充分体现人民当家作主，并有法律和制度保障。三是市民学法用法制度化。学法用法成为全体市民日常生活中的自觉行为。四是执法行为规范化。国家机关依法办事，政府工作法治水平高，为市民服务的宗旨积极体现。五是社会关系诚信化。社会诚信建设积极发展，依法诚信体系健全。六是社会秩序稳定化。市民安居乐业，社会治安状况好。七是社会监督有效化。社会监督形成体系，监督机制健全。八是法律服务规范化。法律服务市场规范，法律服务积极有效。

    (三)法治城市的框架模型。如同建设高楼大厦，主体结构必须科学设计。构建法治城市的框架模型，实际上是对法治化城市建设阶段目标的先期设计，是创建法治城市的蓝本。

    沈阳创建法治城市的基本框架模型，总体上可以这样宏观构建：即法治的民主政治建设、法治的经济发展区域、法治的人居创业环境、法治的社会信用体系、法治的社会保障机制、法治的社会监督机制。这个框架模型的基本结构，以“八个支撑性工程”反映和体现，同时也作为近期的阶段性目标，更便于从宏观上总揽，更有利于创建总体工程的组织实施。

    积极完善地方性法律法规体系。地方性法律法规体系的建立健全，是创建法治化城市的先决条件之一。要积极适应新形势，使地方立法工作积极与国际接轨，为创建法治城市提供强有力的法律保障。通过积极制定地方立法规划，加强废、改、立工作，有效地完善地方性法律法规，使国家法律法规在苏州得以正确有效地实施。近期立法重点应是进一步规范区域市场经济秩序、保障经济增长、保障社会稳定、保障民生、加强社会治安综合治理、建立社会诚信机制，在城市规划、公共管理、社会保障、可持续发展等方面，逐步配套符合苏州城市发展实际的地方性法规，并积极完善法律法规体系。

    大力推进全民法制宣传教育。在创建法治城市系列工程中，全民法制宣传教育工程涉及面最为广泛，是面向全体市民的建设性工程。沈阳虽然进行了近20年的普法，由于法律法规的不断完善，新形势对法制宣传教育的要求也不断提高，绝对不能低估其重要作用。法制宣传教育工程，重在规范、重在有序、重在持久。要认真贯彻沈阳法制宣传教育工作条例，建立健全学法用法管理机制。

    整体推进司法公正。司法公正是法律至上的具体体现，是创建法治化城市的重要支撑。要把司法公正与效率摆到特别重要的位置。积极贯彻《法官法》、《检察官法》、《人民警察法》和关于推进司法改革的各项举措，保障司法机关依法独立行使司法权，以积极有效的制度建设，保障司法公正的实现。制定切实可行的举措，加强法官、检察官、人民警察队伍政治素质和业务素质建设。积极完善并充分发挥“三机关”互相配合、互相监督、互相制约的作用，使公正司法制度保障健全。

    积极建设法治化、服务型政府。政府是实施法治城市建设的重要主体。人民政府受人民委托管理社会事务，为人民服务。积极提高依法行政效能，是建设法治化、服务型政府的有效途径。重点是政府决策机制科学化、法治化，政府行为廉洁高效、便民利民，综合治理积极作为、长效机制。特别是着力解决发展中的涉及人民群众切身利益的实际问题，多办实事工程，积极体现执政为民。

    大力推进社会诚信建设。诚信是法治的重要体现。推进社会诚信建设，是创建法治城市的重要组成部分。在法冶城市创建阶段，可以通过多层面的诚信基础建设，促进诚信体系的建立，如建立政府诚信公约，市民诚信公约、企业诚信公约、金融诚信公约等。积极推进社会诚信系列创建活动，广泛营造社会诚信风气，进而建立健全城市社会诚信机制，全面提高城市的诚信水平。

    建设“平安沈阳”。“平安沈阳”既是一个广泛的概念，又是一个具体实在的创建工程，包括政治安全、经济安全、社会安全稳定。在现代城市建设过程中，“平安沈阳”创建工程，是创建法治城市的保障性工程。当前，要突出营造最优的人居创业环境为先期抓手，扎实推进“平安沈阳”创建工程的展开。在总体创建框架的指导下，积极开展社会治安综合治理，依法严厉打击刑事犯罪，积极落实安置帮教、深入“打黄扫非”，“打黑除恶”，坚决打击、取缔“法轮功”等邪教组织。通过多层面的系列创建举措的具体实施，如创建平安小区、平安市场、平安大道、平安场所、平安的经济秩序等，使创建活动贴近实际、贴近群众、贴近生活，成果首先在基层积极体现，进而不断扩大成果、提高质量，提升规范化水平。

    强化法律救济机制。突出整合资源，强化素质，规模建设。在加强法律工作者素质培训，整体提高法律服务队伍素质的同时，积极引进国(境)外法律服务资源，整合力量，构建新的规模优势。健全网络，完善机制。建立与国际接孰、国际合作的法律服务机制，加强法法律服务市场的规模建设和规范化建设，完善司法鉴定、律师公证、基层人民调解、法律援助机构和“12348”热线的网络建设，使法律服务覆盖全社会。

    构建社会监督制约体系。广泛构建社会监督制约体系，是加强法治建设的切实有效手段，也是创建法冶化城市的重要保证。社会监督制约体系的建立，涉及面宽，复杂而艰巨。现阶段，要突出围绕监督制约公权和依法维护合法权益两个方面，以加强法律监督为主线，建立健全内部监督、舆论监督、市民监督体系，完善监督机制，确保监督制约的及时性和有效性。

    三、创建法治城市的基本对策

    沈阳创建法治城市，紧密结合地方实际、高起点运作是最大的生命力；扎实稳步地整体推进是最根本的要求；以阶段成果的不断发展取信于社会，是聚合创建能源的基本保证。因此，必须从宏观上确立符合沈阳法治建设发展现状和趋势的运作思路，制定切实可行的创建对策，才能使苏州创建法治城市既形成特色，又扎实有效地展开。在创建工程组织领导和指导的层面上，要积极把握好以下三个方面的对策。

    (一)运用求实创新理念指导创建实践。要确立符合沈阳发展实际的创建工作指导思想，使创建法治城市成为全体市民的共同意志和自觉行动。在理论和实践的紧密结合上积极导向，在积极解决新问题的过程中不断统—思想和行动。当前，有两个问题需要引起广泛的关注，并认真调整思维角度：一是要以新的城市理念组织法治城市创建实践。一般意义上讲，城市是相对于农村而言的区域。从沈阳城市化建设发展趋势看，过去对城市概念和内涵的理解已经面临着现实的挑战。根据苏州市城市化发展战略，当前是在城市化建设的转型期，要构建起以城市为核心、区县（市）为枢纽、乡镇为基础的国际化、现代化的区域城市框架。未来的沈阳，是以城区为核心、区县（市）为骨干的强势辐射、乡镇环绕组合的新型城市集群。这个发展式的特点，对于创建法治城市有着极其重要的影响。解决这个问题的办法是，从宏观上正确把握沈阳城市化战略的发展走势，在思想上和行动上牢固确立新的城市理念，既符合法律的统—性原则，又符合沈阳城市化建设的发展特点，更有利于创建法治城市工程全面有效地实施。二是把握好依法治市与创建法治城市的内在关联，全面构筑法治建设的高新平台。要积极运用成功经验扩大创建法治城市的成果。创建法治城市是开展依法治市积极追求的目标，创建法治城市的过程就是深入推进依法治市工作的过程，两者是目标与途径的关系。创建法治城市，就是要用明确的目标指引、用更高的标准扎实推进依法治市，在更高的平台上实践依法治国方略。

    (二)宏观构建法治城市建设目标体系。从某种意义讲，创建法治城市也是造福于民的实事工程。既要对创建法治城市的长期性、复杂性、艰巨性有充分认识和思想准备，又要立足实际，积极组织、强基固本、扎实推进，以务实的精神风貌和市民能够感受到的阶段成果，积极维护法律的尊严，使法治建设取信于民。沈阳创建法治城市，要积极构建好三个体系：一是构建法治化城市建设的组织领导体系。实行党委领导、“一府两院”实施、人大政协监督，社会各界积极参与的创建格局。健全在总体规划指导下的分区域依法治理，确立条块结合、以块为主的创建机制。各地、各单位都要建立配强创建领导小组和工作班子，落实牵头部门责任制。二是构建法治城市建设的目标体系。参照本文所述的“八个支撑性系统工程”，采用定性与定量有机结合的办法，分别制定具体创建目标，明确目标值。三是构建法治城市建设达标质量评估体系。在组织领导、目标进程、质量水平等方面，按系统、分阶段设定创建达标值，为组织指导和实施考核提供依据。

    (三)积极把握法治城市创建进程，确保法治城市建设健康稳步地推进。2000年，沈阳提出建设社会主义法治化城市的目标，标志着沈阳创建法治城市正式起步。随着创建工程的深入展开，进—步完善相关机制保障，就显得尤为重要。当前，要从三个方面积极为创建工程的有序推进强化保障，一是要把创建法治城市上升为全体市民的意志。通过各级人大积极制定推进法治城市建设的决议，为创建法治城市提供法律支撑，并统一全体市民的思想和行动。各种媒体突出宣传创建法治城市的现实意义，在全市范围内营造声势，广泛动员发动。二是积极把握创建进程，增强创建法治城市的紧迫感。创建法治城市，可以用两个阶段进行总体把握。第一阶段为2000-2005年，论证与实施创建同步实施，目标是基本建成法治城市。第二步为2006-2010年，在新的平台上高标准创建，目标是建成法治城市。通过明确阶段区分，有得于创建进程的总体把握，有利于创建质量的全面提高。从沈阳市法治建设的起点看，通过社会各界共同努力，这个目标是完全可以实现的。三是加强创建规划和年度创建计划的控制，确保创建法治城市工程扎实推进。积极制定好沈阳市创建法治城市建设纲要，在创建指导思想、基本目标、主要任务、方法步骤、保障措施等方面进行宏观构建，成为创建法治城市的目标引领。法治城市创建工程的组织实施，通过实施两个五年规划，完成两个创建阶段的目标任务；通过每个年度创建计划的落实，使创建工程扎实有效地推进。