关于《沈阳市危险废物污染环境防治条例》

的立法评估

《沈阳市危险废物污染环境防治条例》是根据《中华人民共和国环境保护法》和2005年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等法律、法规的规定，为了加强危险废物管理，防治危险废物污染环境，保障人体健康，维护生态安全，结合我市危险废物污染防治管理工作的实际需求，参考其他城市的先进立法经验起草编撰而成。《沈阳市危险废物污染环境防治条例》自2009年1月1日开始实施，在我市已制定的单项环保法规中，《沈阳市危险废物污染环境防治条例》与城乡居民关系最密切、参与最广泛。这部条例在“彰显地方特色、贴近实际生活、坚持科学治污、开展全民防治”等方面作出了积极探索，条例的颁布实施对我市建设资源节约型、环境友好型社会具有重要意义。现就《沈阳市危险废物污染环境防治条例》本身及其自颁布实施以来的各项情况进行如下分析和评估。

一、立法必要性分析

　（一）当前危险废物环境污染隐患凸显

　　近年来，全国各地因危险废物引发的环境污染和社会矛盾与事件逐年增加，给人民群众生命健康及安全带来很大威胁，如湖南株洲冶炼厂含镉废物造成的湘江镉污染事件，严重威胁当地群众的饮水安全，青海铬渣的污染、铅酸蓄电池再生利用不当造成难以修复的的土壤污染事件等，都是危险废物引发的严重污染事故。与此同时，社会上大量危险废物未得到无害化处置；医疗废物混入生活垃圾甚至被非法再利用等情况时有发生；搬迁工业企业原址土壤中填埋富集的各类危险污染物，严重制约新建项目的开发。总之，当前国内危险废物污染形式复杂多样，污染程度触目惊心，污染治理极其困难，对经济社会发展和环境安全的影响逐渐显现。

　　（二）我市危险废物环境问题突出，亟待加强监管

　　近年来，随着我市工业化、城市化的发展以及人民生活水平不断提高，生产和生活领域危险废物产生量急剧增长。沈阳市的工业危险废物产生量从2001年的2.4万吨，上升到2007年的近4万余吨，医疗废物产生量从2003年的每日5吨上升到目前的每日12-15吨。

　　另外，作为重工业城市，我市工业门类齐全，产废单位众多，据统计，全市现有工业危险废物31个类别，占国家危险废物名录中47个类别的66%，其中仅废弃危险化学品一个类别就达1000余种。这些危险废物一旦流入社会，将对沈阳市的环境及社会安全构成极大威胁。最为突出的是沈北新区30万吨铬渣污染及其对周边土壤造成的污染，已严重影响了当地经济社会的发展。

　　近几年，我市每年都处理近10余起因过境运输危险废物肇事、企业搬迁原场地土壤污染、产生储存危险废物企业起火等多种原因引起的危险废物环境污染事件。此外，在日常环境管理过程中，也存在某些医药化工企业副产品、被污染土壤等诸多存在环境安全隐患的物品因无法界定为危险废物，以致造成环境管理空位的情况。还有社会遗弃、收缴上来的无主危险废物，由于收处费用不能落实，严重影响工作的正常开展。

综上所述，危险废物环境污染虽不如水与大气那样直观，但具有极大的环境危害性，环境污染风险极高。同时沈阳作为以重工业为主的特大城市，危险废物环境管理形势还十分严峻。另外，本《条例》上位法尽管相对健全，但部分条款在具体实施中缺乏明确规定，而且我们在现实管理中也经常感到立法依据不足。因此，我们认为亟需一部专门的地方性法规予以规范，出台本《条例》无论在社会需求方面，行政管理工作支持方面，还是立法工作方面，都十分必要。

二、立法可行性分析

　　（一）本《条例》的上位法依据充分

　　多年来，国家制定并出台了多部涉及危险废物管理的法律法规。如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《危险废物经营许可证管理办法》、《危险废物转移联单管理办法》、《医疗废物管理条例》等。2005年，国家环保总局修改并重新颁布了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，其中对危险废物的管理提出了新的要求。

　　（二）其他城市的危险废物管理法规较多，本《条例》立法资源丰富

　　北京、上海、天津、南京、武汉、重庆、郑州、哈尔滨等许多城市，都制定并颁布实施了危险废物污染防治办法或条例。丰富的立法资源可以保障我市的危险废物立法质量，同时也为今后开展调研论证等立法工作提供了良好的条件。

　　（三）我市危险废物环境管理工作基础扎实

　　为加强固体废物管理，市环保局实行了固体废物管理与处置经营彻底分离，在2003年成立了专门的管理机构——固废管理处，负责全市危险废物及一般工业固体废物的环境污染控制管理，使得固体废物环境管理职能得到明确和加强，并且先后实施了固体废物动态申报登记制度、危险废物转移联单审批制度、危险废物定点经营许可证制度等，制定了相应的管理程序。几年来，我市在固废污染防治上已取得了显著成绩。2007年，全市工业固体废物处置利用量达到390多万吨，处置利用率稳定保持在90%以上，危险废物已经连续七年实现零排放，城市医疗废物全部得到安全焚烧处置。

　　可以说，我市危险废物立法工作可行性高，本《条例》立法工作开展良好，有针对性地解决大量危险废物日常环境管理问题。

　　三、《条例》内容的突出与创新之处

　　（一）关于《条例》行使主体及管理对象的定义

　　《条例》在第三条明确将危险废物污染防治的管理对象定义为“本条例所称危险废物，是指列入《国家危险废物名录》或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物、废弃危险化学品，以及国家和地方标准规定按照危险废物处理的废物”。这一规定整合了有关法律和标准的具体内容，使条例的管理对象定义更加准确而直观，也便于有关部门实施管理。

　　《条例》在第四条根据上位法规定，明确了危险废物的管理主体以及各管理主体之间的权限，突出了地方立法强调操作性的特点。

　　（二）关于《条例》危险废物污染防治的规定

　　《条例》结合上位法规定，在污染防治方面补充了一些上位法的立法空白，同时增设了符合我市实际情况的规定。

　　《条例》第九条、第十条主要针对危险废物的产生单位进行了规定，明确了产生单位在贮存等方面的义务。对于带有危险废物特性的生产副产品明确的界定标准，弥补了日常环境管理空缺。

　　《条例》第十一条至第十四条是对危险废物处置、利用单位的规定，以不重复上位法为编制目的，主要针对规划建设、应急预案、评估与污染场地防治进行了明确规定。

　　（三）关于《条例》监督管理部分的规定

《条例》第十六条至第十八条为监督管理方面的规定，主要是结合我市实际，明晰监督管理程序、细化监督管理手段。其中，第十六条对收缴、上交、无主等特殊来源渠道的危险废物作出了管理规定；第十七条与第十八条对环境污染事故预防及危险废物管理的执法流程作出了详细的规定。

四、《条例》的不足之处和完善建议

（一）强化危险废物污染防治管理体制

危险废物污染环境防治工作实行的是“政府领导、环保部门统一监督管理、有关部门在各自的职责范围内监督管理”的体制，加强政府的组织和领导，采取有利于危险废物综合利用的经济、技术政策和措施是十分必要的。因此，条例应加强对此项原则的规定，将危险废物污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展计划，在编制各类规划时，应当统筹考虑危险废物的综合利用和集中无害化处置。为使“统一监督管理”和“分工监督管理”工作更有利于配合、协调，条例应进一步明确规定县级以上人民政府环境保护行政主管部门对其他有关部门危险废物污染环境防治监督管理工作进行指导、协调，并规定环境卫生行政主管部门、卫生、农业、渔业等行政主管部门的职责。

（二）强化生产者责任制度

一是强调生产者清洁生产，规定产生废物的单位和个人，应当采取符合清洁生产要求的生产工艺和技术，减少危险废物产生量，降低或者消除废物对环境的危害；二是强调生产者回收责任制度，规定生产、销售列入国家强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后进行回收、处置。

（三）细化申报登记制度

申报登记是环境保护行政主管部门对危险废物实施监督管理的基本法律制度，实行这一制度可以使环境保护行政主管部门全面地掌握和控制危险废物的基本情况，为实施防治工作提供前提条件。

（四）明确污染者付费原则

污染者承担污染治理的费用，是环境保护的一项重要原则。尽管不同地区、不同时期对不同类型的废物处置可能采取不同收费方法和支出渠道，但基本依据都出于这项原则。为了真正落实污染者的防治责任，条例中可借鉴《浙江省固体废物污染环境防治条例》的相关规定，增加如下内容：“产生危险废物的单位和个人，无能力自行处置的，应当委托依法设立的危险废物处置单位处置，并支付处置费用。处置费用的标准，由设区的市物价行政主管部门会同环境保护等有关部门制定；其中生活垃圾处置费用的标准，可由县（市）物价行政主管部门会同有关部门制定。法律、法规对处置费用标准另有规定的，从其规定。”

（五）加强危险废物处置工作

危险废物具有毒性、腐蚀性等危险特性，对环境危害极大，是固体废物管理的重点。针对我市危险废物处置工作面临的处置设施不足，行政代处置不够完善，有关单位和个人设置地区障碍、禁止或者阻挠危险废物跨区域转移、利用和处置，应急措施力度不够等问题，条例应加强以下规定：

1、完善危险废物代处置制度。规定危险废物产生地无处置设施和场所的，或者处置设施、场所不符合国家有关规定和技术标准，需要跨行政区域处置危险废物的，由所跨行政区域的共同上一级人民政府环境保护行政主管部门指定处置单位代为处置。

2、完善危险废物转移管理制度。条例可以增加对危险废物跨市、县转移的许可，规定“危险废物在本省行政区域内跨市、县（市、区）转移的，应当向移出地设区的市环境保护行政主管部门提出申请，并由移出地设区的市环境保护行政主管部门征求接收地设区的市环境保护行政主管部门意见后，报省环境保护行政主管部门批准。”主要考虑根据我市的危险废物污染防治现状，如果不进行对危险废物跨市县的审批，就难以进行对危险废物的源头控制和全过程管理，导致污染的转移。增加对危险废物转移进行计划审批，主要考虑许多单位产生危险废物的种类和数量是有规律的，计划审批可以减少重复审批，是便于管理、方便企业的一项举措。

3、增加企业制定意外事故防范措施和应急预案，并赋予有关主管部门处理事故的应急手段。条例可规定事故应急预案的制定、事故的报告和事故处理规定，目的是预防危险废物在产生、收集、贮存、运输、利用和处理处置过程的事故发生，增加企事业单位、政府部门的公共安全意识，提高发生事故或者突发性事件的应急能力，消除和减轻对环境的污染危害。

结语

纵观以上对《沈阳市危险废物污染环境防治条例》的立法评估，沈阳市应进一步加快节能减排和生态环境保护立法体系建设，加快制定各项地方性法规和规章，为节能减排和生态环境保护工作提供政策法规支撑。充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，推进和支持节能减排和生态环境保护重点工程，推进和支持高效节能技术、产品、设备的研发和推广，推进和支持节能新机制的建立和推广，推进和支持节能管理能力建设及污染减排监管体系建设。进一步加大宣传力度，增强全社会的节能减排和环保意识，营造节约资源、爱护环境的浓厚氛围。